“双规”那些不能不知的“秘密

笔杆子（http://rendoc.com）：“双规”那些不能不知的“秘密

前言：温州市检察院于4月9日发布的信息称，2013年4月8日晚10时30分许，被温州市纪委“双规”的温州市工业投资集团有限公司党委委员、总工程师於其一，因发生意外，经送市中西医结合医院全力抢救无效，于9日凌晨3时15分死亡。

4月23日凌晨5点，河南省三门峡市中级人民法院副院长兼执行局局长贾九翔在三门峡市第三人民医院被宣告死亡。家属称，贾九翔于4月12日被市纪委从单位带走”双规”接受调查。三门峡市官方在沟通时表示，三门峡市已成立由一名副书记负责的专案组，省纪委及省检察院也已成立“4?22”联合专案组调查此事。“双规”的合法性问题以及废存问题再次引发大范围的讨论。

一、一览“双规”概况

问：“双规”的制度来源是什么？

答 ：《中国共产党纪律检查机关检查工作条例》第二十八条明确规定, “要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题做出说明”。现实生活中,人们将上述条款内容形象地称之为“双规”。

概括而言,“双规”是指党的纪检部门根据群众举报或发现的问题, 责令身为党员的被查处人在规定的地点、规定的时间内如实向组织交待自己违法乱纪问题的一种特殊组织措施和调查手段。采取“双规”措施的组织为党的纪律检查机关,“双规”对象为涉嫌违反党的纪律的党员。狭义上的“双规”即指规定的时间、规定的地点。

问：“双规”具有何种性质？

答 ：“双规”并不是严格意义上的法律术语。但由于“双规”对当事人人身自由的限制几乎等同于刑事强制措施中的监视居住, 对当事人的询问基本等同于法定侦查机关的审讯, 故法学界将其称为法外侦查措施。

“双规”并非正式司法程序的一部分，而是一个先于司法程序的对人身自由进行限制的党内措施。不属于侦查措施，如果双规期间调取的证据比较客观，可以作为侦查的材料，协助侦查。

问：“双规”多在什么状况下发生？

答 ：被“双规”人员通常被从家里或办公室带走，或在参加会议时被限制人身自由。虽说是在规定的时间，但并没有明确的时间。规定的地点通常是宾馆等地。被“双规”人员未清楚说明事件前不能离开。

问：“双规”的对象有哪些？

答 ：“双规”的适用对象是有限制的，它不是适用所有的中国公民，而是仅仅适用于党内，并且从实践操作来看，“双规”的对象还不是一般的党员，而是行使一定国家权力的党员，并且经常是身居要职的党员。根据中央党校张恒山教授的观点，“双规”使用的对象是“执政党中行使国家权力的党员代表们”。

问：“双规”的时间有无限制？

答 ：由于扣留不能超过24小时，一些政府官员可能在24小时放人后销毁证据，为了弥补这一“漏洞”，对于共产党官员而适用的”双规”“喝咖啡”由此产生。“双规”的期限是3个月，大部分人撑不过这个期限，就算撑过了三个月，纪委依然可以申请延长。因此，可以说“双规”的时长一般不明确，而在交代清楚“案件所涉问题”前不能离开。

问：“双规”的地点有哪些？

答 ：一般而言，”双规”地点都非常保密，其选址也非常考究。地点需僻静，外界人员来往少，吃住条件比较方便，招待所、宾馆、培训中心等都经常被作为”双规”地点。

选址一经确定后，安全考虑最为优先。“双规”安全组首先要求用房要以一层楼房为主，禁止在一楼以上接触案件当事人;在陪护室、办公室、谈话室、过道以及卫生间等有安全隐患的地方加装防护栏;电源线路一律实行暗装，不能裸露在外;卫生间的门无反锁条件，检查卫生间各悬挂点是否已被消除等。

问：什么时候会采取异地“双规”？

答 ：被“双规”的人员和案件在本地涉及的利益相关者众多，或其在本地影响极大，为使“双规”的作用完全发挥，就会实施异地“双规”。

问：哪些机关能实施“双规”？

答 ：主体是县处级及以上纪检机关上才能实施双规。使用双规的机关只能是县处级及以上纪检机关，在“7号文件”实施后，企、事业单位和部属高校不得使用“双规”。

问：“双规”也有级别吗？

答 ：有。“双规”由党的纪检机关实施，最高为中纪委，其次有省纪委、市纪委和县纪委。中纪委负责行政级别在司局级以上干部的“双规”问题，其余依次由省纪委、市纪委和县纪委负责实施。

问：有哪些制度来保证和监督“双规”的实施？

答 ：1998年6月到2001年9月，中央纪委、监察部相继出台了四个规范性文件，对“双规”、“双指”措施作了进一步规范和完善：

一是限制适用对象，只能对已掌握一些严重违纪事实及证据、具备给予纪律处分的涉嫌违纪党员或行政监察对象使用;

二是限制适用阶段，只能在案件调查阶段使用;

三是限制使用主体，只有一定级别、具备一定条件的纪检监察机关才能批准或使用;

四是限制使用时限，从没有统一规定到从严掌握、并在申请使用时报批具体时限建议;

五是限制使用地点，从无硬性要求到有具体规定。

二、追踪“双规”进行时

问：实施“双规”前，纪检监察部门的调查线索从何而来？

答 ：纪检监察部门的调查案源大多来自群众举报或者其他连带案件的牵连，也有地方纪委的工作人员专门关注网络举报。具体线索来源有四类：

一、在已经查清的他人的违纪甚至违法案件中，引发出来新的人和事。

二、被调查对象在进行某项违纪违法活动时被发现了。

三、被人举报，如被调查对象的同事或者翻了脸的朋友，甚至其下属等，还有就是被痛恨腐败的党员干部或者知情群众举报。

四、偶然事件引发，如被调查对象家里被盗却不报案等。

问：“双规”要遵守哪些程序？

答 ：2006年的中纪委“71号文件”和中央办公厅“28号文件”规定，实施“双规”前，县处级需经市局级向省部级备案，市局级需向省部级备案，省部级需向中纪委备案;并首次对“双规”时限做出约束，即“不得超过案件调查时限”。同时，“71号文件”规定，要维护违纪嫌疑人的五项权利：申辩权、申诉权、人身权、知情权和财产权。

适用“双规”的具体程序 ：“双规”的一般程序是由承办党员违纪案件的纪委调查组在通过案件初查掌握调查对象一个或数个足以立案的违纪事实后向纪委常委提出“双规”建议，在经纪委常委同意后才能采取“双规”。但特殊人员须任命机关同意。

问：采取“双规”一般需符合哪些条件？

答 ：无论是根据《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的规定，还是实务部门的实际操作，采取“双规”都必须符合一定的条件，都必须是有人举报有违纪事实或者是纪律检查机关发现有违纪嫌疑，同时还需有大量的证据证明有违反纪律嫌疑的人。

根据中央纪委“7号文件”的规定，对已掌握其严重违纪事实及证据，具备给予撤销党内职务处分的条件，但仍有重要问题需要深入调查的党员; 或者涉嫌严重违纪的党员有串通行为，或有逃匿可能，或有隐匿、销毁证据以及其他妨碍案件调查行为的; 或者重要涉案党员不如实提供情况并涉嫌严重违纪的，可能采取“双规”。

问：被“双规”后，家属如何获得通知？

答 ：被“双规”人员被“两规”后，办案的纪检机关应当告知被“双规”人员所在单位的纪检部门。并由单位纪检人员通知被“双规”人员家属，但“双规”地点与“双规”理由保密。“双规”期间，家属见不到被“双规”人。

问：纪检部门如何审查被“双规”人员？

答 ：目前还没有形成统一、固定的案件审查模式。中纪委“7号文件”已经提出要“逐步试行案件公开审理制度。重视为被调查人提供党纪政纪和相关政策的咨询渠道。”目前全国超过20个省已推行党纪案件公审试点，公审模式就包括“会审式”、“助辩式”、“申辩式”、“听证式”等。

问：“双规”期间的生活如何？

答 ：“双规”生活和“非典”隔离有类似之处。被调查对象与调查组工作人员同吃同住，唯一不同的是与外界的联系受到一定程度的限制。“双规”既是一种调查措施，促使被调查对象向组织如实交代问题;从某种意义上讲，也是一种保护措施，避免被调查对象再犯错误，或受到不必要的干扰和影响。

问：“双规”是否限制了涉案党员的自由？

答 ：'双规'期间，被调查对象惟一受到限制的是与外界联系。这也是外界感到'神秘'与'特殊'之处。被调查对象不了解在此期间自己的违纪违法问题，哪些已东窗事发，哪些已反戈一击，哪些已后院起火，哪些已铁板钉钉?信息的不对称会使其处于一种必然的劣势地位，具有丰富办案经验的人员就会利用这种优势，从证据上、政治上、心理上精心设计，从中查找其弱点和破绽，予以突破。

问：“双规”期间家属可以探视被“双规”人员吗？

答 ：被“双规”人员被“两规”后，办案的纪检机关应当告知被“双规”人员所在单位的纪检部门。并由单位纪检人员通知被“双规”人员家属，但“双规”地点与“双规”理由保密。“双规”期间，家属见不到被“双规”人。

问：被“双规”期间，律师能否会见到被“双规”的人员？

答 ：由于“双规”不属于司法程序，监察机关的调查具有秘密性和不公开性，“双规”期间，律师既不能作为法律帮助人的身份会见，更不能以辩护人凭“三证”会见。但是一旦“双规”结束后，转入司法程序，律师则可以会见。

问：“双规”时为何要进行贴身看管？

答 ：每“双规”一人，最少要有6—9人分早、中、晚三班24小时全程陪护，夜间陪护不能睡觉。如此，一个重大复杂案件如果同时“双规”多人，仅陪护人员往往就会多达上百人。“双规”时要求进行贴身看管，主要防止其与外界联系及自残、自杀等。

问：“双规”的威力来自于何处？

答： '双规'的威力来自三个方面。

一是来自一些基本证据的掌握。被调查对象都明白，凡是被采取'两规'的，纪检监察机关都掌握了相当部分证据。

二是来自被调查对象权力的暂停行使。在某种程度上，'双规'能有效地使被调查对象的屁股离开马桶，从而产生人所尽知的、臭味迅即出来的'马桶效应'。

三是来自信息的不对称。“双规”期间，被调查对象唯一受到限制的是与外界联系，他们无法了解自己的违纪违法问题哪些已东窗事发，哪些已反戈一击，哪些已后院起火，哪些已铁板钉钉?信息的不对称使其处于必然的劣势。具有丰富办案经验的人员会利用这种优势，从证据上、政治上、心理上精心设计，查找其弱点和破绽，予以突破。

三、剖析“双规”细难点

问：“双规”与拘留、逮捕有何区别？

答 ：决定机关不同：双规的实施机关是纪委;刑事拘留的决定机关是公安局、检察院，逮捕的决定机关是检察院，法院也有司法拘留的权利

法律依据不同：法律对拘留、逮捕的权利机关、实施条件、时限都有具体的规定;双规在法律条文中是没有的，是纪委依据党的纪律规定的;

后果不同：双规是纪委指定双规的地点，法律上没有规定错误双规的后果;拘留、逮捕是刑事强制措施，都由公安机关执行，具体就是指在看守所里执行，错误的逮捕是可以获得国家赔偿的。

问：“双规”与刑诉法规定的指定监视居住有何关联？

答 ：刑事诉讼法第七十三条规定，监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行;无固定住处的，可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院或者公安机关批准，也可以在指定的居所执行。但是，不得在羁押场所、专门的办案场所执行。指定居所监视居住的，除无法通知的以外，应当在执行监视居住后二十四小时以内，通知被监视居住人的家属。

就特别重大贿赂犯罪而言，刑事诉讼法第七十三条规定的“指定居所监视居住”，与纪委办案中的“双规”措施有极其相似之处。一般而言，对涉嫌贪腐官员的调查，往往是纪委调查之后，再移交检察机关办理。但实践当中，检察人员提前介入，与纪委联合办案的情况也越来越多。实际操作过程中，存在嫌疑人突然失踪，且家属不知道其去向的情况。

问：被“双规”是否意味着被起诉？

答 ：2004年2月颁布的《中国共产党纪律处分条例》规定，对党员的纪律处分分为五类：警告;严重警告;撤销党内职务;留党察看;开除党籍。纪委只要对当事人作出开除党籍处分决定，基本上就表示此人的行为已经构成违法，会要求司法机关介入，而前四类的处分，要视情况而定。

问：“双规”期间交代问题可以算自首吗？

答 ：以前，关于这一问题，各地方因具体情况不同而有所不同。2009年3月12日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》强调，自动投案和如实供述自己的罪行是成立自首的两个法定要件。没有自动投案，在办案机关调查谈话、讯问、采取调查措施或者强制措施期间，犯罪分子如实交代办案机关掌握的线索所针对的事实的，不能认定为自首。

鉴于纪检监察机关办案的特殊性，该《意见》对自动投案规定了具体的认定标准，即：“犯罪事实或者犯罪分子未被办案机关掌握，或者虽被掌握，但犯罪分子尚未受到调查谈话、讯问，或者未被宣布采取调查措施或者强制措施时，向办案机关投案的，是自动投案。”据此，在“双规”期间再交代问题的不算自首。

问：是否存在被“双规”后，调查对象并不存在违法违纪行为而“放出来”的情况？

答 ：在“双规”实施初期，有些地方在证据不是很确定的时候就实施了“双规”，造成了一些不良影响，有被“双规”后完全没有问题而“出来”的情况发生。经过多年实践，现在实施“双规”前，被调查对象至少已有一件或两件事情确定无误地要受到党纪处分，甚至已经触犯了刑律，所以,很少有“出来”的情况。

问：涉案官员被“双规”后是否还会被判刑？

答 ：目前反腐败的机制是纪委牵头，由于纪委与监察部门合署办公，因此绝大多数腐败案件都是纪委先查。中纪委查处后，一般先给腐败官员党纪、政纪处分，构成犯罪的，移交最高检。

问：被“双规”的期限是否算入以后的刑期？

答 ：被“双规”的期限不算入刑期，因为这不属于刑法上面的羁押期间，也无权获得国家赔偿。

问：“双规”的费用由谁承担？

答 ：“两规”的费用因地区经济水平、“双规地点”的条件因涉案人员的级别而有所不同，市县级一般控制在每天100至200元的标准。费用的负担按照“个人问题个人负责，单位问题单位负责，没有问题纪委负责”的原则处理。

四、审视“双规”利弊

问：党内条例不能逾越法律，应废除“双规”？

答 ：《宪法》规定，公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。《立法法》和《行政处罚法》还规定，行政法规和地方性法规均不得设定限制人身自由的处罚;限制人身自由的强制措施和处罚，只能由法律设定。

“双规”只是规定在党的文件中，普通法律并没有做出此方面的规定。对于公民“法无禁止即自由”，所以公民人身自由不受纪委的限制。“党员”在法律上没有任何特殊意义，只是普通公民，所以不能因”双规”视为党内部的事情而不受法律调整。

据称，实践中，为解决”双规”合法性问题，纪委会采取诸如配合调查、接受调查、协助调查等名义，场所一定是宾馆之类，不会在看守所、拘留所。这样，实质上是限制了人身自由，而在名义上却未限制被”双规”者的人身自由。

问：“双规”可以限制人身自由？

答 ：纪检监察机关在办案过程中，一般将违纪嫌疑人员带到某一地点，实践中多为指定的宾馆、旅社，进行调查，令其交代问题。调查期间，不允许离开指定的地点，也不得与外界接触，少则十天半月，多则一年半载。问题调查清楚后，要么解除“双规”，恢复自由;要么移交司法机关进入司法程序。

《行政监察法》明确规定，不得对违反行政纪律人员实行拘禁或者变相拘禁。违纪人员首先是一个公民，其基本的人身权利应该得到尊重和保障。即使其具有某些犯罪特征，在没有依法采取强制措施以前，任何机关都不能限制或者变相限制其人身自由。对“双规”对象存在的问题，如果仅仅属于违反党纪政纪，根本没有必要限制人身自由，如果确有犯罪嫌疑应该尽快移交司法机关立案侦查，是否需要采取人身强制措施只能由司法机关决定。

问：检察机关可以提前介入吗？

答 ：实施“双规”期间，办案人员如果发现违纪人员涉嫌经济犯罪，又不具备移交司法机关条件，怎么办?请求检察机关提前介入。检察机关往往在党委的重视下，为了尽快“网”住大鱼，也就自觉不自觉地参与纪检监察机关办案。这种做法既在理论上站不住脚，实践中也给司法公正带来负面影响。

检察机关参与调查取证，说明已经假定违纪人员变成了犯罪嫌疑人，这是变相的有罪推定。根据刑事诉讼程序法律规定，在正式立案以前，司法机关不能将任何公民作为犯罪嫌疑人来进行侦查。虽然《行政监察法》规定，监察机关在办案过程中可以提请公安、审计机关协助，但这只是行政机关之间的配合。而检察机关的介入，则有混淆司法权与行政权界限的嫌疑。

问：“双规”期间获取的证据合法吗？

答 ：在司法实践中，检察机关常常将纪检监察机关在双规期间调查的书面材料作为证据，提交给法庭认定。其实，这种做法与法律相悖。

根据我国法律规定，刑事证据必须具有合法性。证据的合法包括主体合法、程序合法、形式合法。其中主体合法是指调查取证的主体符合法定条件。根据《刑事诉讼法》的规定，只有公安、司法人员和律师才有权调取和收集刑事证据。因此，“双规”期间纪检监察机关在移交检察机关立案前已经取得的书面材料均不具有证据效力。这些材料要得到审判机关采信，必须经司法机关依照法定的程序转化为合法证据才具有法律效力。

问：能以“双规”代替刑事处罚？

答 ：尽管人们常见“纪检机关将被”双规”的某某官员移送司法机关处理”等报道, 但并不能消除人们这样的疑问：是不是有依法应当被移交至司法机关的涉嫌犯罪的被“双规”者未被移交? 是不是有涉嫌犯罪的案件在“双规”体制中结案?

如果有应被移交司法机关的未被移交的情况存在,则“双规”事实上就成了对被“双规”者的保护手段。因为,在”双规”过程当中,司法机关往往并不介入案件的侦查,“双规”期间成了司法机关侦查的禁入期。

现实中，有些党员官员在作出违法的事情以后，党内仅以“双规”等党内处分代替刑事处罚，这对于维护司法权威是不利的。重大的政治问题或社会问题如果应该由司法解决就要尽快将之转化为法律问题。

问：“双规”浪费纳税人的钱？

答 ：“两规”的费用因地区经济水平、““双规”地点”的条件因涉案人员的级别而有所不同，市县级一般控制在每天100至200元的标准。费用的负担按照“个人问题个人负责，单位问题单位负责，没有问题纪委负责”的原则处理。

有观点认为，虽然很多情况下都是由被“双规”者负担”双规”费用，但“双规”事实上还是加大了财政负担，浪费了纳税人的钱。官员如果出了问题，就该交给司法机关去办。

问：'双规'的局限性

答 ：'双规'的局限性主要体现在两个方面，一是这种手段与纪检监察机关，特别是与党章赋予纪委的职责、任务以及纪委作为党内监督的政治地位不相符;二是这种手段的缺乏强制力与被调查对象已严重违法乱纪所应当承担的法律后果不相符。

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